Los proyectos de asociación público-privada

El Presupuesto tratado en el Congreso aprobó cincuenta y dos proyectos de asociación público-privada por un total de $2,18 billones con ejecución más allá del 2018. Si bien es cierto que la modalidad promete amalgamar las ventajas de los sectores público y privado, la experiencia internacional muestra que sistemas parecidos no siempre han generado los resultados buscados. El Gobierno debe maximizar aquí su vocación de acción gradual y encauzar inteligentemente este novedoso instrumento de nuestra legislación hacia el desarrollo de servicios de infraestructura de calidad, tan postergados en la Argentina.

La sanción de la ley de presupuesto 2018 puso en marcha el proceso de inversión en obras de infraestructura mediante el mecanismo de Participación Público Privada (PPP).

Este mecanismo, con antecedentes locales en el Decreto 1299 del año 2000 y el Decreto 967 del 2005, es una alternativa a los sistemas clásicos de contratación de obra pública; se propone armonizar y sumar las ventajas de los sectores público y privado en materia de financiamiento, acceso a los mercados de capitales, gestión, eficiencia constructiva y capacidad de endeudamiento.

La PPP está basada en el derecho anglosajón; diversos mecanismos con la lógica del proceso que ahora inicia la Argentina han sido utilizados para incrementar la inversión en infraestructura en países desarrollados como el Reino Unido, España y Australia. También, durante la última década, fue ampliamente utilizado en América Latina, salvo en Argentina, producto de las políticas y del contexto macroeconómico vigente hasta diciembre de 2015.

La aplicación de la PPP persigue objetivos múltiples:

1. Atraer la inversión privada a proyectos de infraestructura que, por su escala y sin contar con garantías del Estado, quedarían fuera de alcance.
2. Aprovechar las ganancias de eficiencia que la gestión privada puede generar al alinear los intereses de quien diseña, construye y luego opera la obra en cuestión.
3. Diferir en el tiempo el impacto fiscal de las obras: el sector privado financia y el sector público repaga habilitando tarifas, pagando un canon, con cargos tributarios o, eventualmente, con fondos de la Tesorería. Se posponen así restricciones presupuestarias pero se adquieren obligaciones contingentes cuyo monto e impacto depende de las características de cada contrato.  En el mismo sentido, evitar generar deuda pública resultante del mecanismo tradicional y, al mismo tiempo, favorecer la solidaridad intergeneracional del financiamiento.
4. Se transfiere al sector privado parte del riesgo / costo de la obra, que de otra forma – obra pública convencional –  absorbe en su totalidad el gobierno.

El cumplimiento de estos objetivos no es sencillo, como la propia experiencia internacional lo muestra, ya  que la aplicación de los contratos PPP no ha estado exenta de fracasos, debido a errores en el diseño y en la implementación de los marcos contractuales.

El Presupuesto 2018 y las PPP

Según el programa del gobierno, la implementación de los proyectos PPP explicará una importante proporción del ambicioso programa de infraestructura que presenta la actual administración para superar el déficit de infraestructura actual.

Es así, que se estima una evolución del gasto de capital de 2% del PBI a 6% en ocho años, previendo que dos tercios de ese incremento se origine en asociaciones con el sector privado.

El presupuesto aprobado para 2018 prevé que el gasto total en infraestructura pública será de $435.000 millones, lo que representa 3,5% del PBI, registro 35% superior a lo proyectado para 2017. De ese total, se estima ejecutar bajo la modalidad PPP el 8% de la inversión total en infraestructura ($34.600 millones).

Hay, además, como se explica más adelante, una partida presupuestaria muy grande para proyectos más allá del 2018. 

Un nuevo paradigma pleno de desafíos

El nuevo régimen de PPP significa un cambio de paradigma e implica un enorme desafío para que los contratos bajo esta modalidad se suscriban e instrumenten de manera apropiada.

Principalmente se requiere que los retornos de la (esperada) mayor eficiencia superen el mayor costo que ineludiblemente implica la presencia de capital privado, en razón de la necesidad de distribuir utilidades a los accionistas. Además, se requiere evaluar los compromisos contractuales derivados de los proyectos de PPP, para que las obligaciones asumidas por el Estado no se transformen en una carga presupuestaria excesiva en el mediano plazo.

El Sistema Nacional de Inversiones Públicas garantiza una evaluación sistematizada, integral y transparente de los proyectos de obra pública. Los contratos PPP no deben eludirlo o reemplazarlo sino formar parte del mismo.

En este sentido, resultan pertinentes algunas consideraciones preliminares:

– La experiencia muestra que la PPP debe ser un medio para canalizar la inversión privada en obras de infraestructura pública, pero no un fin en sí mismo. En este sentido, sólo deberían ser puestos en marcha aquellos proyectos PPP que, debidamente justificados social y económicamente, respondan a los planes sectoriales y superen los criterios objetivos establecidos por la Ley 24.354 de Sistema Nacional de Inversiones Públicas.

– La PPP no reduce los riesgos propios de los proyectos de infraestructura (constructivos, de demanda, ambientales, financieros, etc.), sino que los distribuye en el tiempo y entre el sector público y actores privados, con criterios diferentes a los tradicionales. Por ejemplo, el hecho de que el gobierno contrate la construcción o mantenimiento de una obra y todos los costos y riesgos sean afrontados por el Estado, no constituirá una PPP. La correcta determinación y transferencia de riesgos entre empresa y gobierno aparece como un punto central de este esquema.

– Los proyectos de PPP son, por definición, proyectos de infraestructura pública y, en consecuencia, es imprescindible garantizar los criterios de transparencia y acceso a la información para todos y cada uno de los proyectos en lo referido a contratos y sus eventuales cambios, condiciones de financiación, calidad de la prestación de servicios, etc.

– Si bien la PPP se alinea con la política macroeconómica del gobierno por la cual se espera que la Inversión -como componente de la demanda agregada- sea un motor del crecimiento económico de los próximos años, sería un error dejarse encandilar por la “ilusión fiscal” del mecanismo. No se puede ignorar que los contratos suponen obligaciones contingentes y que el Estado sigue enfrentando el riesgo inherente de la obra y es quien enfrenta los potenciales costos fiscales futuros.

– A tono con la política a nivel nacional, algunas provincias han adoptado mecanismos similares o lo harán en el futuro. Aplican en tal sentido las observaciones anteriores, con el agregado de que las capacidades institucionales de las provincias para emprender este tipo de proyectos y negociaciones contractuales son inferiores a las existentes en el gobierno nacional. Sin embargo, en caso de que los riesgos de los proyectos provinciales bajo la modalidad PPP se materialicen, eventualmente tendrán un impacto en el Presupuesto Nacional.  

La experiencia internacional

En la región de América latina, según un estudio del Banco Mundial, las inversiones en infraestructura mediante PPP aumentaron de USD 8.000 millones en 2005 a USD 39.000 en 2015 y muestra que, para el decenio 2006-2015, la región exhibe inversiones acumuladas por USD 361.000 millones en unos 1.000 proyectos, en su mayoría radicados en los sectores de energía y transporte.

Ahora bien, la información disponible también muestra que más del 70% de los contratos suscritos en la región, desde inicios de la década del 90 hasta el año 2015, fueron objeto de renegociaciones que -en los casos de Chile, Colombia y Perú- significaron costos adicionales (de 20%, 100% y 144% respectivamente) a ser solventados por los contribuyentes o los usuarios. Así lo demuestra el trabajo recientemente publicado por Alejandro Einstoss Tinto en la Fundación CECE.

Alguien podría decir que esas renegociaciones  y, en consecuencia, mayores costos son consecuencia de la inveterada costumbre latina de desapego a las normas pero, lo cierto es que,  el propio Reino Unido ha revisado su original entusiasmo en los contratos de tipo PPP.

En efecto, de acuerdo a un reciente estudio de la National Audit Office  (NAO) -el equivalente británico de la AGN- que revisó los 716 contratos de PPP (allá denominados Private Finance Initiative o PFI) desde el inicio del sistema, encontró que los costos de financiamiento privado de los proyectos fueron alrededor de 40% más caros que los que pudo haber obtenido el sector público con los tradicionales mecanismos de obra pública.

El estudio también llama la atención sobre la existencia de otros rubros de costos evitables como los que se refieren a seguros, asesores externos y servicios de gerenciamiento o administración y, muy especialmente, los mayores gastos por obras adjudicadas a empresas proveedoras vinculadas al titular del contrato PPP.

Gran Bretaña -donde se originó el concepto en el cual se basa la PPP local- hace dos años que no lanza proyectos bajo este régimen.

Del mismo modo, el trabajo de la NAO revela el caso de una obra que ya no se usa y, a pesar de ello, el contrato obliga al pago de servicios de interés, deuda y mantenimiento de la infraestructura.

Otro interesante hallazgo de la NAO, que depende del Parlamento Británico, es que, mientras el pico anual de contratos PPP fue en el año 2007 con sesenta proyectos, en los dos últimos ejercicios no se formalizó ningún contrato de PPP.

Sin perjuicio de esa decisión de reducir a cero los contratos de PPP, fundada en lo que llaman costos de eficiencia, las obligaciones que deberán atender los contribuyentes británicos, de aquí hasta el año 2050, son estimadas por el estudio en doscientos mil millones de libras Esterlinas –10,7 % del PBI británico.

Conclusiones preliminares

En suma, es necesario evitar que los posibles incentivos del gobierno para iniciar con urgencia gran cantidad de proyectos, no conlleve la subestimación de pasivos contingentes, que en apariencia no tienen efectos presupuestarios en el corto/mediano plazo, pero que generan obligaciones fiscales a futuro.

Es también una tarea de la política pública aplicada a la PPP balancear el apetito del sector privado por aumentar su rentabilidad y transferir todos los riesgos y costos al Estado, con el interés general y de los ciudadanos.

Para ello la máxima transparencia en las decisiones que permitan una discusión informada y oportuna del Congreso, con el involucramiento de los organismos de control es imprescindible. Cabe recordar en tal sentido, que aún está vigente el así llamado mecanismo del Programa de Inversiones Prioritarias (PIP) creado en 2009 que tuvo como propósito realizar inversiones públicas sin aparente impacto fiscal y sin la necesaria evaluación de los proyectos. El PPP no puede ser un nuevo PIP.

Del mismo modo, es necesario no ofrecer espacios para acciones oportunistas por parte del sector privado, por lo que la existencia de cláusulas que congelen la posibilidad de renegociaciones por un periodo determinado de tres o cinco años, como indica la experiencia de Colombia y Perú, puede ser una recomendación pertinente.

Por último, corresponde una nota de atención y reclamo de prudencia: el Congreso -tal vez debido a insuficiencia de tiempo para el debate o debido a la crónica asimetría de recursos institucionales entre los poderes Ejecutivo y Legislativo-, aprobó el requerimiento de una autorización por 2,1 billones de pesos que se corresponden a cincuenta y dos proyectos de infraestructura cuyo plazo de ejecución excede el ejercicio 2018. 

Es poco o casi nada lo que se sabe sobre los proyectos listados en la planilla anexa al Artículo 59 de la ley votada en el congreso: sobre su rentabilidad económica y social; en relación a su pertinencia en el marco de un plan sectorial; si están cumplidos los requerimientos establecidos en el mencionado Sistema Nacional de Inversiones Públicas; si ofrecen sus ventajas con relación a otros proyectos competitivos, así como sobre su impacto regional y medioambiental.

El Congreso autorizó el pasado diciembre una partida de $2,1 billones de pesos para proyectos a realizarse en los años venideros con contratos PPP. La apuesta a esta modalidad es de gran escala por lo que su fracaso comprometería cualquier plan de desarrollo futuro de la Argentina.

En verdad, es llamativo que el Congreso haya autorizado en un solo artículo este nivel extraordinario de inversión en una partida equivalente al 17% del PBI que compromete ingentes recursos presupuestarios de varias generaciones en proyectos con inexistente debate sobre su pertinencia económica, repercusión regional e impacto distributivo.

Si hay un elemento a destacar de esta nueva iniciativa de Argentina a la luz de la experiencia internacional es el lanzamiento simultáneo de una colección de proyectos en semejante escala.

Argentina está necesitada de proyectos capaces de entregar servicios de infraestructura de calidad en sectores donde mejor se adapta la modalidad de PPP. Es allí donde hay que concentrar las energías. Es comprensible el interés del gobierno por aumentar la inversión privada, pero el principal instrumento para ello es la política macroeconómica y la estabilidad de las reglas de juego. Ese desafío no puede poner en mayor riesgo a unas finanzas públicas que ya se encuentran exhaustas.

Por ello, es imprescindible que el poder administrador maximice su vocación de apertura, transparencia y diálogo y, por otro lado,  extreme su vocación de avance incremental  y acción gradual para que este novedoso  instrumento de nuestra legislación no se transforme en una nueva frustración.