El acuerdo más logrado

Alfonsín la llamó “la Constitución de todos”. A 25 años de su aprobación no hay duda de que el ex Presidente tenía razón. La Constitución Nacional de 1994 que hoy nos rige  fue el acuerdo mas cabal que hemos logrado los argentinos.

En ocasión de los 25 años de la Constitución Nacional de 1994, estuve en la Facultad de Derecho de la UBA, junto a Graciela Fernández Meijide y Alberto García Lema, colegas convencionales constituyentes, para conversar sobre reforma y democracia.

Me interesaba repasar el contexto político que condujo a la aprobación de la reforma constitucional.

La Constitución del ’53 había creado un presidencialismo intenso que tenía como contrapartida un poder legislativo débil; se había instalado a través de esa Carta Orgánica una asimetría en los pesos y contrapesos recomendados por la teoría política. Era, además, una Constitución con un menguado poder de control.

El primer antecedente de la reforma del ’94 es la solicitud que hizo Alfonsín, en marzo del ’86, al Consejo de la Consolidación de la Democracia. Le había requerido que -sin tocar la parte doctrinaria- razonara en la búsqueda del perfeccionamiento de la parte orgánica de la Constitución, sin cambios de extensión y condición del mandato (ver “Presidencialismo vs. parlamentarismo: materiales para el estudio de la reforma constitucional”, Eudeba, 1988).

Ocho años antes de la reforma del ’94, Alfonsín había iniciado el estudio de antecedentes para lograr una Constitución que atenuara el presidencialismo intenso de la que regía entonces.

Por otro lado, el Partido Justicialista había conformado una Comisión de Reforma Constitucional ad hoc, que había tenido varias reuniones en el año ’87, en mayo en La Falda, en junio en Bariloche y en noviembre en Parque Norte de la Ciudad de Buenos Aires.

Estos antecedentes políticos adquieren una nueva dimensión cuando, en las elecciones de renovación parlamentaria y de gobernadores del ’87, los argentinos deciden un nuevo mapa político y consagran a Antonio Cafiero -que era Presidente del Consejo Nacional del Partido Justicialista- como gobernador de la Provincia de Buenos Aires. Esa realidad política hace que, en sus pronunciamientos públicos, el Dr. Cafiero adelante que aspira a una reforma integral y consensuada de la Constitución.

En este escenario, la Argentina vivió un periodo muy fértil en términos de acuerdos sustantivos entre los partidos políticos. La evidencia está en que, entre septiembre del 1987 y abril de 1988, se sancionaron en el Congreso tres normas decisivas.

El Partido Justicialista inició una serie de conversaciones sobre la reforma constitucional hacia fin de los ochenta, bajo la presidencia partidaria de Antonio Cafiero.

La mas excepcional de las normas logradas fue la única ley de coparticipación federal que ha tenido la Argentina. El intento anterior había sido en el ’73. Se había publicado en el Boletín Oficial del 24 de mayo de ese año, 24 horas antes de la asunción de Héctor Cámpora como Presidente. A pesar de que el justicialismo llegaba al gobierno con mayoría en ambas cámaras y mayoría de gobernadores, había negociado con la dictadura saliente una nueva ley de coparticipación federal. Un ejemplo resulta ilustrativo: La Argentina tuvo varias constituciones -la del ’53, la del ’60, la del ’49, la del ’57, la del ’72, la del ’94- pero una única ley de coparticipación. Moraleja: es más fácil reformar la Constitución que sancionar una ley de coparticipación.

El segundo punto de ese periodo fértil de acuerdos políticos es la ley de defensa que terminó con la Doctrina de la Seguridad Nacional. Señalo esto especialmente porque en el Senado había mayoría justicialista desde el inicio del año ’83.

En tercer lugar, se logró una ley que limitaba las implicancias fiscales de la promoción industrial, que beneficiaba a San Juan, Catamarca, La Rioja y San Luis. Había dos senadores por provincia y en esas provincias eran del mismo color político, de modo que había ocho senadores con una influencia decisiva en el bloque mayoritario, regido por uno de los senadores de esa provincia, el Dr. Saadi.

1987 y 1988 fueron años fértiles para los acuerdos políticos y el Congreso sancionó leyes cruciales.

Ese periodo de fertilidad política, de acuerdos, terminó abruptamente cuando el Partido Justicialista hizo su elección de la fórmula para las eleciones presidenciales de julio del ’88 y consagró a Carlos Menem como candidato, derrotando al Dr. Cafiero.

Por su parte, el radicalismo en el gobierno, en una Convención Nacional del partido del año ’87, decide impulsar una reforma parcial como pieza fundamental del proyecto de democratización y modernización. Esto iba en línea con el recordado discurso de Parque Norte que el presidente Alfonsin había pronunciado dos años antes en un plenario del Comité Nacional.

Pasa el tiempo, hay recambio de gobierno y -con los mencionados antecedentes- llegamos al ’94.

Luego de la renovación parlamentaria que se produjo en 1993, la percepción social y el análisis político indicaban un potencial segundo gobierno de Menem y entonces aparecieron algunas iniciativas de reforma constitucional que habilitara la participación de Menem como candidato, algo que la Constitución anterior impedía. Por ejemplo, el proyecto del diputado Durañona y Vedia en cuya interpretación de la Constitución, para la reforma solo eran necesarios 2/3 de los presentes de cada Cámara y no 2/3 de sus miembros. Esto permitía a un partido mayoritario consagrar esa ley interpretativa y avanzar. También hubo iniciativas para convocar una consulta popular en un referendum sobre la necesidad de la reforma.

Las aspiraciones de Carlos Menem a un segundo mandato presidencial para el cual parecía haber apoyo popular, precipitaron la negociación política para la reforma, montada sobre los antecedentes académicos que buscaban atenuar el presidencialismo en la Argentina.

Se precipito así una negociación política, con aquellos antecedentes y con esa coyuntura, que germinó con el Núcleo de Coincidencias Básicas, cuyo propósito era atenuar el presidencialismo, acrecentar el poder del parlamento y mejorar la independencia y la eficacia del Poder Judicial.

Finalmente, con 2/3 de los integrantes de las dos Cámaras, se votó la necesidad de la reforma. Después hay tres meses de funcionamiento de la Convención en la Ciudad de Santa Fe luego de la elección (dato político de esos comicios: la emergencia de una fuerza política, el Frente Grande (luego Frepaso), con Graciela Fernández Meijide y otros actores decisivos del momento). Hubo mucha controversia sobre si el Núcleo de Coincidencias Básicas limitaba o no limitaba la autonomía y las capacidades de la Constitución Constituyente. Lo cierto es que termina la Convención con dos cláusulas votadas por unanimidad: la defensa de la democracia y el reconocimiento a la identidad étnico y cultural de los pueblos indígenas. Además, se decide la incorporación con rango constitucional de los tratados internacionales sobre Derechos Humanos que, en mi interpretación, eso solo justifica la reforma constitucional.

Todos los constituyentes juraron esa Constitución en agosto de 1994.

La Constitución que emergió de la Convención en agosto de 1994 reconoció la identidad de los pueblos indígenas, jerarquizó los tratados internacionales, amplió derechos y garantías a los ciudadanos, y rebalanceó los pesos y contrapesos entre los poderes.

Estamos, así, ante una Constitución de los Derechos Humanos, que generó una ampliación de derechos y garantías de los ciudadanos, que consagró mecanismos de democracias semi directas y amplió mecanismos de participación política.

Como en todo, hay claroscuros: 25 años después, hay instituciones que funcionaron mejor que otras y objetivos que se consiguieron antes que otros. El funcionamiento de la Jefatura de Gabinete y del Consejo de la Magistratura no estuvieron a la altura de nuestras expectativas. El procedimiento para la consideración de los Decretos de Necesidad y Urgencia está, también, del lado de los pasivos. Pero, por otro lado, que la intervención federal -teniendo en cuenta la historia argentina- requiera una declaración del Congreso, que haya mayorías calificadas en el Congreso para nombrar jueces de la Corte Suprema de Justicia o que se haya instaurado la elección directa del Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, son cuestiones positiva sustantivas.

La participación amplia de actores políticos de todo el arco ideológico en la Convención Constituyente dio como resultado un gran consenso: la Constitución Nacional de 1994 refleja y representa a la nación argentina en todas sus regiones y expresiones.

Estamos, como dijo Alfonsín, ante una Constitución de todos. No es una Constitución que los triunfadores imponen a los derrotados. El mejor ejemplo: en la Asamblea Constituyente estaban presentes: un señor que era miembro de la Corte Suprema, Héctor Masnatta; el señor que integraba las fuerzas que derrocaron a ese poder institucional, el General Bussi; y estaba el Dr. Alfonsín, que había sido asediado y desafiado en democracia por un señor que también estaba allí, el señor Rico.

Esa Constitución fue sin duda la expresión de todos los matices, sensibilidades, perspectivas e ideologías de la nación argentina y con todas sus regiones representadas.