Dinero, política y democracia

Regresé esta semana de la segunda reunión anual de la Red Global de Auditores organizada por la OECD donde, si bien el tema principal planteado era el de los desafíos de auditar en la era digital, hubieron sesiones que giraron sobre integridad y transparencia (o su ausencia). Es que la corrupción política que se extiende en América Latina es una preocupación creciente. Sobre ésto y su vinculación con el financiamiento de los partidos políticos -algo que en la Argentina ahora se está debatiendo en el Congreso- realicé algunas reflexiones que publicó este fin de semana el diario Perfil. Abajo transcribo el artículo y agrego algunas notas para quien quiera mayor profundidad sobre algunos temas.

Los golpes de Estado y los autoritarismos fueron, en el siglo pasado, el rasgo distintivo y dominante del paisaje institucional en América Latina. En tanto, las elecciones de 1983 en Argentina iniciaron una dinámica política que llevó a la región a tener en nuestros días –salvo en el caso de Cuba– gobiernos elegidos democráticamente en elecciones que, con la excepción de Venezuela, no han sido cuestionadas en su legitimidad.

Sin indulgencia. Ese gigantesco paso adelante está siendo negativamente afectado, en la mayoría de nuestros países, por resonantes casos de corrupción que ya no cuentan, como en el pasado, con actitudes indulgentes llenas de argumentos economicistas que pretendían justificar la corrupción con los supuestos beneficios de empresas y empresarios audaces, imprescindibles para salir de la trampa del atraso económico.

La corrupción expone la captura del Estado por parte de élites, es una suerte de privatización de la política pública que pone en jaque las instituciones y el estado de Derecho.

Por el contrario, se extiende la convicción de que la corrupción expone, por un lado, la perniciosa captura del Estado por parte de algunas élites que, en ocasiones, exhiben un despliegue a escala supranacional y, por otro lado, esa verdadera “privatización de la política pública” amenaza, al socavar la confianza social en las instituciones, la estabilidad política y la vigencia del Estado de derecho.

El Departamento de Justicia de USA reveló que la empresa Odebrecht obtuvo ganancias por 2996 millones de dólares en sus operaciones en 10 países de América Latina y reconoció haber pagado sobornos por 780 millones de dólares, principalmente en Brasil y la República Bolivariana de Venezuela.

El número de países afectados, la magnitud de los fraudes y su repercusión social han renovado el interés académico sobre el estudio de las posibles razones que explican la existencia de actos de corrupción dejando de lado la simple y equivocada idea, todavía presente en grupos políticos de matriz ideológica conservadora, de que el tamaño del Estado determina el nivel de la corrupción.

Más o menos gobierno. En efecto, la evidencia no sustenta el argumento de que menos gobierno implica menos corrupción. Si hubiera una asociación directa entre la magnitud del gasto público y la corrupción –como un premio Nobel de los años 90 postuló al decir “si quiere reducir la corrupción, reduzca el gobierno”– algunos países, entre ellos los nórdicos, que tienen niveles de gasto público en relación con el producto muy superiores a la media, estarían en el podio de los rankings mundiales de corrupción. Y otros, por caso Nigeria o Uganda, con mínimo peso del Estado en la actividad económica, serían los menos afectados por ese tipo de ilícitos.

La evidencia refutó la idea conservadora de que la corrupción aumenta con el tamaño del Estado.

En un reciente estudio con datos para el período 2000/2015 –entre los cuales no está la Argentina– se concluye que la calidad institucional es más relevante que lo actuado por los organismos gubernamentales en la aplicación de las leyes, y que estos últimos tienen una influencia relativa.

La metáfora utilizada es que solo “las encías saludables albergan dientes para una mordedura efectiva”, donde las encías representan la calidad institucional y los dientes a los integrantes de los organismos de aplicación como policías, jueces y fiscales.

La variable que más impacta sobre el nivel de corrupción no es el tamaño del Estado sino la calidad de las instituciones. Zimbabwe es el país más vulnerable a la corrupción y Finlandia, el menos afectado.

Los autores del trabajo llegan a esa decisiva conclusión basándose en el análisis del comportamiento de una decena de variables, con información normalizada por las Naciones Unidas, en ochenta países. Con ese método analítico, y como es esperable, el país más vulnerable a la corrupción es Zimbabwe y el menos afectado es Finlandia.

El estudio "Is it the gums, teeth or the bite? Effectiveness of dimension of enforcement in curbing corruption" es de los autores Salvatore Capasso, Rajeev Goel y James Saunoris. Fue publicado en CESIfo working papers No. 7316, Múnich, 2018.

Así, vamos a analizar las complejas relaciones entre el dinero y la política en una sociedad democrática sabiendo que la causa de la corrupción política, y de su expansión como mal social, no es la democracia; que en una economía globalizada la corrupción no puede ser vista como confinada a los límites fronterizos; que la gravedad de la corrupción también está en la importancia del efecto “ejemplificador” que tienen los comportamientos políticos y, por último, que no son el nivel del gasto público ni la cantidad de jueces y fiscales las variables claves sino que, por el contrario, las variables determinantes son la fortaleza institucional y la calidad de las políticas públicas y regulatorias.

La acción preventiva ante la corrupción tiene distintos frentes. Uno de los más decisivos es el financiamiento de los partidos políticos.

Experiencia internacional. En relación con la posibilidad de la financiación privada de la actividad partidaria, la primera legislación en esta materia es de finales del siglo XIX en el Reino Unido, cuando en 1883, a través de la ley llamada Corrupt and Illegal Practices Act se establecieron límites a los gastos de candidatos y partidos en las campañas electorales.

Una de las formas más decisivas para prevenir la corrupción radica en la prohibición del financiamiento corporativo de los partidos políticos.

En la actualidad, de acuerdo con la información del Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral, fundado en 1995 y con sede central en Suecia, en numerosos países, como Alemania, Bélgica, Brasil, Canadá, Chile, Costa Rica, Francia, Israel, México, Perú, Portugal o España, están prohibidas las contribuciones de empresas y sindicatos, tanto a candidatos como a partidos.

En Estados Unidos, en cambio, a través de una decisión de la Corte Suprema en el año 2010 se eliminaron las restricciones preexistentes, permitiendo a las corporaciones empresarias y los sindicatos gastar tanto como deseen en anuncios en medios de comunicación en apoyo a las campañas. Esta acordada del Superior Tribunal abrió paso a una discusión muy sustantiva, tanto en el plano académico como en la arena política.

En 2010, la Corte Suprema de Estados Unidos habilitó a empresas y sindicatos a realizar aportes ilimitados a campañas políticas. Entre múltiples críticas, como la de Ronald Dworkin y Barack Obama, se destaca la de Jimmy Carter por su crudeza: “USA es una oligarquía con poder ilimitado de soborno político”.

Así, Ronald Dworkin, uno de los juristas más influyentes de las últimas décadas y doctor honoris causa de la UBA, cuestionó el argumento de la mayoría de la Corte, fundado en Primera Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos, al sostener que esa decisión amenaza la democracia y que “las corporaciones, a diferencia de los individuos, no tienen derechos políticos y, en consecuencia, no les está permitido votar”. Y consolida su argumento al afirmar que las corporaciones, al no tener ideas propias, solo pueden promover con sus anuncios las ideas de sus directivos.

Esta decisión del Superior Tribunal fue cuestionada por el presidente Barack Obama en su mensaje sobre el Estado de la Unión de ese año con los integrantes de la Corte presentes en el Congreso y, más recientemente, el ex Presidente James Carter denunció que, con esas reglas de juego, Estados Unidos se ha convertido en una oligarquía donde la corrupción política es esencial para ser nominado como candidato a presidente o ser elegido presidente, y que “el sistema político se ha convertido en una recompensa para los mayores contribuyentes de las campañas”.

Esta realidad en la principal democracia capitalista es la evidencia de las razones teóricas que fundamentan la necesidad del financiamiento público a los partidos políticos: limitar los márgenes a hechos de corrupción; reducir la ventaja política que representa la disposición de recursos materiales y reducir o limitar los costos de la actividad política.

La limitación a los aportes privados busca evitar que los partidos y los candidatos sean controlados por grupos o personas porque en ese caso, como sostiene la actual directora de Transparencia Internacional, “dejarían de cumplir la función que se les asigna como instituciones de la democracia, reemplazando el principio de representación política por un modelo corporativo encubierto”.

Delia Ferreira Rubio, actual directora de Transparencia Internacional, compiló en 1997 una serie de trabajos bajo el título “Financiamiento de los partidos políticos”, publicado por el Centro Interdisciplinario sobre el Desarrollo Latinoamericano, Buenos Aires. 

Experiencia local. En Argentina, la discusión teórica sobre la pertinencia del financiamiento de los partidos políticos está saldada desde que la Convención de 1994 estableció en el texto constitucional, en su artículo 38, que “los partidos políticos son instituciones fundamentales del sistema democrático” y que el “Estado contribuye al sostenimiento económico de sus actividades y de la capacitación de sus dirigentes”.

Nuestra Constitución establece al Estado como sostén económico de la actividad política. La Argentina fue, además, el primer país del mundo en legislar sobre financiamiento público, luego del golpe de Estado de 1955, con fundamentos que se remontaban a la presidencia de Alvear.

En la práctica, nuestro país fue el primero en legislar sobre el financiamiento público, luego del golpe de Estado de 1955. Esa decisión tenía antecedentes que se remontan al primer proyecto de ley –presentado por el diputado radical de la Capital J.A. Amuchástegui–, que reconoce a los partidos políticos como entidades de derecho público, y al proyecto integral sobre la materia remitido al Congreso en el año 1927 por el presidente Marcelo Torcuato de Alvear.

Los países que decidieron financiar con recursos públicos a los partidos políticos, siguiendo a la Argentina, en las siguientes tres décadas fueron: Suecia 1966, Alemania 1967, Finlandia 1969, Israel 1969, Noruega 1970, Estados Unidos e Italia en 1974, Austria 1975, Portugal y Canadá y México en 1977, Turquía 1983, Grecia 1984, España 1985 y Francia en 1988. Fuente: “Comparative political finance in the ‘80s” por Herbert E Alexander, Cambridge University Press, Londres (1989).

En estos días, la discusión legislativa sobre el tema tiene un alcance parcial ya que no aborda dos cuestiones centrales. La primera es la pertinencia de contar con la incomprensible cifra de 650 partidos de distrito y 40 de alcance nacional que requieren financiamiento y cuya existencia difícilmente encuentre justificación en razones ideológicas o de representación.

El Estado financia la política, esa es una discusión saldada en Argentina. El debate legislativo actual debería enfocarse en dos temas centrales: 1) ¿Es pertinente contar con 650 partidos de distrito y 40 de alcance nacional? y 2) ¿Por qué limitar la discusión al ámbito nacional cuando sólo 5 de 24 provincias tienen normas electorales locales?

En segundo lugar, la discusión política se limita a las elecciones nacionales, desconociendo que una ínfima minoría, solo 5 de los 24 distritos electorales, tiene normas legales que regulan las elecciones locales, dato que adquiere relevancia cuando más de la mitad de las provincias tienen este año comicios en fechas distintas del cronograma nacional.

Así, resulta obvio para quienes creemos en la directa causalidad entre fortaleza institucional y resultados económicos, aún más relevante que la propia dotación de recursos naturales de un país, que frente a la novena elección de renovación presidencial desde 1983 es imperioso un abordaje sistémico del funcionamiento del sistema político.

Esta mirada global debe asentarse en cuatro pilares: mejorar las condiciones equitativas de la competencia, incrementar la transparencia, reforzar los mecanismos de rendición de cuentas y asegurar el cumplimiento del régimen de sanciones.

Es imperioso un abordaje integral del sistema político para: 1) mejorar las condiciones equitativas de la competencia, 2) incrementar la transparencia, 3) reforzar los mecanismos de rendición de cuentas y 4) asegurar el cumplimiento del régimen de sanciones.

Ahora bien, es evidente que no estamos frente a un desafío técnico que simplemente puede resolverse sancionando otras leyes. Se trata de un asunto político que requiere de acción política y de la construcción de mayorías sociales con legitimidad política que diluya la cultura de la impunidad y permita reconstruir la confianza social en las instituciones.

Publicado por Diario Perfil el 24/03/2019- Ver en fuente original aquí.